Le radiodiffuseur public et la démocratie en transformation (1996)

Ruth Teer-Tomaselli

Conférencière : Ruth Teer-Tomaselli

La radiodiffusion est entrée sur la scène publique dans la seconde moitié des années 1920. En Afrique du Sud, on trouvait des stations de radio à Durban, au Cap et à Johannesburg. Celles-ci appartenaient toutes à des intérêts privés. En 1929, elles fusionnaient pour former l’African Broadcasting Company. Cinq ans plus tard, le gouvernement de l’Union sud-africaine confiait à John Reith, alors directeur général de la BBC, la mission de rédiger la charte du radiodiffuseur public national. C’est ainsi que l’African Broadcasting Company devenait, en 1936, la South African Broadcasting Corporation, la SABC.

Selon Reith, le service de radiodiffusion public idéal devait :

  •  être géographiquement accessible à tous;
  •  offrir une programmation universelle, dont des émissions d’éducation, de divertissement et d’information;
  •  assurer son indépendance financière par rapport au gouvernement et aux entreprises en percevant des droits de licence;
  •  avoir carte blanche en matière de contenu;
  •  promouvoir, en tant qu’agent unificateur, une identité nationale unique.

Cette définition désormais “classique” de la radiodiffusion publique est essentiellement moderne, en ceci qu’elle évoque l’espoir optimiste du discours rationnel et s’appuie sur la ferme croyance que la radiodiffusion, en tant que véhicule de la culture, possède un pouvoir édifiant. Reconnaissant que la bande de fréquences est limitée, la radiodiffusion doit par conséquent appartenir à la nation. Le gouvernement, bien qu’il puisse agir en tant que gardien de l’État-nation, doit être écarté des activités quotidiennes du radiodiffuseur. Ainsi, selon cette logique, la radiodiffusion est un bien public qui appartient à toute la nation et doit échapper à l’exploitation privée ou sectaire motivée par des intérêts financiers ou idéologiques.

Dès sa création, le service de radiodiffusion public était censé remplir une importante mission culturelle et démocratique. Son mandat consistait à informer, instruire et divertir toute la population. Pour des raisons économiques et idéologiques, seul un monopole réglementé par l’État pouvait s’acquitter de ce mandat. Sous les auspices de l’État, le service de radiodiffusion public a prédominé jusqu’au début des années 1980. Depuis, la déréglementation de la radiodiffusion qu’ont connue presque tous les pays a radicalement transformé le paysage médiatique de la planète. Ainsi, on a déréglementé les systèmes de radiodiffusion nationaux et ouvert le marché aux fournisseurs privés. L’État, pour sa part, a contribué au développement de l’infrastructure technologique et y a même participé à l’occasion.

Les difficultés de la radiodiffusion publique ne sont pas propres à l’Afrique du Sud. La plupart des phénomènes qui nuisent à la radiodiffusion sont d’origine internationale. Partout dans le monde, les industries médiatiques subissent de profondes transformations tant au plan de la technologie que de l’économie politique. L’évolution des organisations médiatiques modernes emprunte sept trajectoires distinctes mal apparentées, à savoir:

  1.  la concentration grandissante des ressources à l’intérieur des industries médiatiques, laquelle se produit en même temps que le processus contraire de fractionnement;
  2.  la diversification, qui amène les industries d’un secteur de l’économie à faire varier leurs investissements et leurs risques, en pratiquant non seulement l’intégration verticale et horizontale, mais aussi l’expansion dans des secteurs extérieurs à leur activité de base;
  3.  la mondialisation, de plus en plus présente, qui s’ajoute à deux processus dialectiques, soit la régionalisation et la politique de l’identité;
  4.  la tendance internationale à la déréglementation, source de débouchés pour les nouveaux venus sur le marché, qui a caractérisé la perspective idéologique de l’après-guerre froide;
  5.  l’essor des technologies médiatiques et la convergence qui menacent la prédominance du radiodiffuseur public en tant que voix de la nation;
  6. la perte de légitimité et de crédibilité attribuable à une commercialisation déchaînée et aux courbettes faites devant l’État;
  7. la difficulté de plus en plus grande, compte tenu de la concurrence massive, à conserver la solvabilité.

Ces tendances, qu’un seul coup d’oeil à la documentation internationale sur le sujet permet de relever, se manifestent distinctement en Afrique du Sud.

Le financement et le radiodiffuseur public: le nœud du problème

À mesure que les revenus diminuent, les coûts augmentent: voilà la plus grande crise de la radiodiffusion publique. La difficulté à laquelle se heurte la SABC — et probablement bon nombre d’autres radiodiffuseurs du tiers-monde, de pays “en développement” et de pays “du Sud”– tient à la contradiction qui existe entre son mandat public et son accès aux fonds publics. J’entends par fonds publics l’argent qui provient directement ou non du public, à l’exclusion des fonds versés directement par l’État. À l’heure actuelle, la SABC n’est pas directement financée par l’État: 18 % de son budget provient de licences, 78 % de la publicité, et 4 % de commanditaires et de ventes commerciales.

En Afrique du Sud, l’IBA, l’organisme de réglementation a accentué le problème en imposant un mandat, mais en recommandant seulement un mécanisme de financement. Ce faisant, elle a souligné la différence qui existe entre le caractère normatif du mandat public et le caractère prosaïque des questions financières. Le mandat du radiodiffuseur public peut être extrapolé indéfiniment ou presque. Or, c’est une bonne gymnastique pour l’esprit que de se demander ce qu’on pourrait faire avec des ressources inépuisables que seule l’imagination pourrait limiter. La véritable question est là. Mais dans la réalité, le pragmatisme vient freiner l’idéalisme, et la question qui se pose n’est plus la même. On se demande plutôt ce qu’on peut faire avec nos ressources limitées.

Le mandat public de la SABC

Historiquement, la SABC a joué un rôle important dans l’élaboration et le maintien des structures d’apartheid de l’Afrique du Sud d’avant 1991. Dans les années 1980, elle a ouvertement appuyé les efforts que le gouvernement de l’époque déployait pour combattre la “violence des forces révolutionnaires” menées, disait-on, par l’ANC en exil. En janvier 1991, sous la direction de Wynand Harmse, comptable de formation et de mentalité, la SABC changeait de cap. Elle ne mettait plus l’accent sur le pouvoir, mais sur la rentabilité. Elle a été réorganisée en “unités administratives” ayant la responsabilité individuelle de générer des bénéfices. Au début des années 1990, la SABC dégageait un surplus considérable, mais, pour l’exercice 1996-1997, elle prévoit un manque à gagner de 56 millions de rands. Que s’est-il passé?

Après un long processus de nominations et d’audiences publiques, l’élection du nouveau conseil d’administration de la SABC, en mai 1993, a été perçue comme le fer de lance du “nouvel” environnement de la radiodiffusion. Dans la foulée des changements sociaux, économiques et politiques qui s’opéraient à la grandeur du pays, la SABC s’est trouvée à l’avant-garde du changement observable. Ainsi, on a consacré beaucoup d’énergie créative à négocier un nouveau cadre de travail qui allait servir de plan directeur à la transformation d’un ancien radiodiffuseur d’État en un radiodiffuseur public à part entière.

La restructuration des chaînes de télévision a été le signe le plus apparent de la nouvelle orientation de la SABC. Auparavant, cette dernière visait uniquement les intérêts des classes moyennes, c’est-à-dire surtout des Blancs, des métis, des Indiens et de plus en plus de Noirs. Par le “relancement” qu’elle a orchestré en février 1996, la SABC voulait précisément se rapprocher du rôle d’un véritable radiodiffuseur public, d’une part, en représentant un plus grand nombre des onze langues officielles du pays et, d’autre part, en représentant plus équitablement les sept langues déjà diffusées.

La restructuration visait surtout la télévision, mais il fallait aussi apporter des changements à la radio et s’attaquer en priorité à la qualité des chaînes de langues africaines et à l’amélioration de la Division des actualités. Pour mettre en œuvre un plan si ambitieux, on a considérablement élargi le mandat de la SABC.

Tous les radiodiffuseurs nationaux reconnaissent que la programmation d’un contenu local est fort coûteuse, surtout si elle doit comprendre une proportion élevée d’émissions dramatiques, documentaires et sportives. Mais sans ce contenu local, on ne peut protéger l’identité et la culture nationales ni répondre aux besoins d’un auditoire multilingue. Cependant, un auditoire accoutumé à une programmation exogène de qualité très professionnelle ne se contentera pas de productions inférieures pour la seule raison qu’elles sont “locales”.

Par ailleurs, il y a eu plusieurs dépenses ponctuelles (mais récurrentes), dont la couverture des élections (nationales et régionales), du volet éducation de la commission de la vérité et de la réconciliation, et des débats parlementaires.

Les obligations financières se sont alourdies compte tenu de la faiblesse du rand par rapport à d’autres devises, qu’il s’agisse du dollar américain, canadien ou australien, ou de la livre sterling. La programmation et le matériel d’équipement sont en effet payés dans l’une ou l’autre de ces monnaies.

La SABC s’attend à une baisse radicale de ses revenus, imputable en grande partie au phénomène de plus en plus répandu du non-paiement. C’est ainsi que la vente de licences ne compte plus que pour 18 % des recettes. Quant à la vente de la publicité, tant pour la radio que la télé, elle a connu une chute importante. Le relancement et la restructuration des chaînes de télévision qui ont entraîné un nouvel agencement dans la programmation, de nouveaux formats et une approche plus multiculturelle et multiethnique expliquent l’hésitation des publicitaires à acheter du temps d’antenne. Cependant, l’écoute de la radio et de la télévision sont des habitudes bien ancrées et tout changement, à plus forte raison une transformation radicale de trois des quatre chaînes du pays, aboutira nécessairement à une importante réorganisation de l’auditoire. Il faudra attendre que la poussière retombe pour négocier de nouvelles ententes.

Pour compliquer davantage la situation, la SABC, à la demande de l’IBA et dans le but de “déréglementer” les ondes, s’est récemment défaite de six stations de radio régionales. Celles-ci, exploitées sur une base commerciale, avaient dégagé des bénéfices dont on s’est servi pour subventionner des stations publiques moins rentables. D’après les chiffres de 1995, la privatisation de ces stations a entraîné une perte de 90 millions de rands par année.

A-t-on encore besoin d’un service de radiodiffusion public? Si oui, comment peut-il survivre?

La radiodiffusion soumise à une logique purement commerciale ne peut offrir une programmation diversifiée à des auditoires jugés non rentables. À cet égard, les médias commerciaux se soucient moins d’un vaste accès public que de rentabilité. Le radiodiffuseur commercial n’a rien à faire de l’universalité mais doit s’adresser à une masse critique de segments bien définis de l’auditoire ayant les moyens d’acquérir des types de produits bien cernés. Il ne cherchera pas à intéresser des auditoires qui n’affichent pas les paramètres des consommateurs visés ou d’autres, trop coûteux à atteindre.

La variété de la programmation est également soumise à des considérations commerciales. La concurrence est énorme pour fournir des biens d’information à ceux qui peuvent se les payer et à ceux qui, de par leur statut économique, sont des auditoires de choix pour les annonceurs. La possibilité pour le radiodiffuseur public de fournir une programmation d’intérêt public s’en trouve directement touchée. On pense ici aux émissions pour jeunes enfants, aux émissions éducatives, aux émissions pour personnes âgées et personnes handicapées (qui demandent le sous-titrage et le langage signé pour malentendants, par exemple) et, enfin, aux émissions destinées aux groupes linguistiques et culturels minoritaires.

Deux raisons justifient le besoin d’un service de radiodiffusion public, à savoir la protection de l’identité et de la culture nationales, et la diffusion d’émissions d’information, d’éducation et de divertissement destinées aux segments de la société jugés non rentables. Or, la présente démonstration m’amène à reconnaître que la radiodiffusion publique a toujours une importante fonction à remplir dans le paysage audiovisuel national. Les médias publics produisent des émissions pour les auditoires, alors que les médias commerciaux rassemblent des auditoires pour les annonceurs. Mais le service de radiodiffusion public, et je le souligne, ne peut plus obéir à la définition classique qu’on en donnait.

Il n’est plus possible d’envisager un radiodiffuseur public national capable de répondre aux besoins de tous, remplissant toutes les fonctions de la radiodiffusion que préconisait le modèle utopique de Reith. Pour les raisons mentionnées précédemment, il n’est pas réaliste, au plan financier et idéologique, de présenter un radiodiffuseur unique et monopolistique, participant à toutes les fonctions de la radiodiffusion.

Pour que le radiodiffuseur puisse non seulement survivre mais prospérer, nous devons lui réserver une place au sein d’une radiodiffusion redéfinie qui tiendra compte des nouvelles technologies, de la concurrence commerciale et du milieu mouvant des nouveaux nationalismes. Ainsi, au lieu de parler du radiodiffuseur public national, nous parlerons de l’environnement de la radiodiffusion, au sein duquel le radiodiffuseur public s’intégrera. Cet environnement formera alors un tout flexible, composé d’éléments imbriqués, dont le principe organisateur sera la coordination et non la centralisation.

Le radiodiffuseur communautaire jouera un rôle important dans cet environnement. Avec l’essor de l’identité, les services communautaires locaux et régionaux, de même que les groupes d’intérêt linguistiques et ethniques, deviennent plus importants non seulement en Afrique du Sud, mais partout dans le monde.
Sans réduire l’importance du rôle que doivent jouer les radiodiffuseurs régionaux à l’échelle nationale, il faut reconnaître que seul un réseau communautaire de radiodiffuseurs peut veiller aux intérêts strictement locaux. Le radiodiffuseur public national et les radiodiffuseurs locaux et régionaux doivent se considérer comme des partenaires (et non des concurrents) dans la prestation de services de radiodiffusion.

Si, comme je l’ai démontré, la survie du service de radiodiffusion public — agrémenté d’une gamme plus étendue de services — est souhaitable, on doit lui réserver un espace protégé au sein de l’environnement de la radiodiffusion. Dès lors, on doit s’assurer de ne pas compromettre l’intégrité ni l’indépendance du radiodiffuseur. C’est donc à l’État de définir la réglementation et aux institutions médiatiques de remplir leurs mandats.

Mais l’enjeu le plus grand demeure la question controversée du financement. Un proverbe nigérian illustre avec justesse le dilemme de la radiodiffusion publique, comparant celle-ci à la chèvre communautaire qui fait la fierté du village. Si tous réclament la propriété de la chèvre mais que personne ne la nourrit, elle mourra. Il serait bien dommage que la radiodiffusion publique meure de faim parce que personne ne se charge de la nourrir.

(traduit par Danielle Charron)